Recherche européenne sur la résilience sociétale face aux catastrophes

Politique de recherche européenne en matière de résilience sociétale

La résilience de la société face aux catastrophes et la gouvernance des risques sont intégrées dans des politiques internationales telles que le cadre d’action de Sendai des Nations unies et le mécanisme de protection civile de l’Union européenne (MPCU), et donnent lieu à des recommandations qui guident les actions politiques aux échelons national, régional et local. Alors que les politiques de l’UE combinent des mécanismes de coordination à caractère volontaire dans le secteur de la protection civile (par exemple le mécanisme de protection civile de l’UE) et une législation à caractère contraignant dans d’autres secteurs (par exemple la directive sur les inondations), la sensibilisation des citoyens et des autorités locales semble souvent très éloignée du cadre politique de l’UE. En ce qui concerne la recherche européenne liée à la gestion des risques de catastrophes, la situation est encore plus difficile, et il y a une grande différence entre les résultats de la recherche appliquée et leur reconnaissance au niveau régional ou local. Toutefois, la nécessité de réunir les principaux acteurs de la gestion des risques de catastrophes, notamment les décideurs politiques, les scientifiques, les praticiens, les représentants des PME/de l’industrie et de la société civile, a été clairement mise en évidence dès les premières étapes du programme de recherche sur les sociétés sûres, il y a une dizaine d’années, et des échanges entre différents secteurs et disciplines ont eu lieu depuis lors dans le cadre d’une communauté qui est maintenant connue sous le nom de Communauté européenne de recherche et d’innovation pour la sécurité (CERIS).

Des lacunes concernant la résilience sociétale aux catastrophes ont alors été identifiées, ce qui a conduit à la conception de sujets de recherche dans les programmes de recherche H2020 et Horizon Europe, en particulier dans le programme Secure Societies (Cluster 3) selon un axe de recherche sur les sociétés résilientes aux catastrophes (ou Disaster-Resilient Societies, connues sous le sigle DRS). Ce domaine de recherche recouvre des sujets (et des projets) sur la résilience sociétale, la gouvernance des risques de catastrophe, le développement de technologies pour les primo-intervenants et le soutien aux besoins d’harmonisation et de normalisation de ces technologies, outils et méthodes.

Les échanges entre les différents projets et au sein de la plateforme CERIS ont progressivement amélioré la participation des acteurs de la société et des représentants des autorités locales (y compris les municipalités), qui ont été trop longtemps détachés de la recherche européenne. Le succès d’un événement CERIS organisé à Toulouse en mai 2023 sur la résilience sociétale et la gouvernance des risques a démontré que les dialogues entre différents acteurs, y compris locaux, sont non seulement possibles, mais sont de plus en plus demandés. La synergie des projets se développe et se cristallise sous la forme de clusters, parmi lesquels le cluster sur la résilience sociétale (CSR pour « Cluster on Societal Resilience ») est certainement l’un des plus actifs. Cet article se base sur des recommandations formulées par neuf projets rassemblant plus de cent organisations. Il exprime des recommandations et des actions issues d’une masse critique élevée de connaissances multisectorielles et pluridisciplinaires à l’appui de la protection civile et des politiques connexes, et il attirera donc un large lectorat, de l’échelon international à l’échelon local.

Résultats de recherche en matière de résilience sociétale

La résilience de la société face aux catastrophes et la gouvernance des risques sont intégrées dans des politiques internationales telles que le cadre d’action de Sendai des Nations unies et le mécanisme de protection civile de l’Union européenne (MPCU), et donnent lieu à des recommandations qui guident les actions politiques aux échelons national, régional et local. Alors que les politiques de l’UE combinent des mécanismes de coordination à caractère volontaire dans le secteur de la protection civile (par exemple le mécanisme de protection civile de l’UE) et une législation à caractère contraignant dans d’autres secteurs (par exemple la directive sur les inondations), la sensibilisation des citoyens et des autorités locales semble souvent très éloignée du cadre politique de l’UE. En ce qui concerne la recherche européenne liée à la gestion des risques de catastrophes, la situation est encore plus difficile, et il y a une grande différence entre les résultats de la recherche appliquée et leur reconnaissance au niveau régional ou local. Toutefois, la nécessité de réunir les principaux acteurs de la gestion des risques de catastrophes, notamment les décideurs politiques, les scientifiques, les praticiens, les représentants des PME/de l’industrie et de la société civile, a été clairement mise en évidence dès les premières étapes du programme de recherche sur les sociétés sûres, il y a une dizaine d’années, et des échanges entre différents secteurs et disciplines ont eu lieu depuis lors dans le cadre d’une communauté qui est maintenant connue sous le nom de Communauté européenne de recherche et d’innovation pour la sécurité (CERIS).

Des lacunes concernant la résilience sociétale aux catastrophes ont alors été identifiées, ce qui a conduit à la conception de sujets de recherche dans les programmes de recherche H2020 et Horizon Europe, en particulier dans le programme Secure Societies (Cluster 3) selon un axe de recherche sur les sociétés résilientes aux catastrophes (ou Disaster-Resilient Societies, connues sous le sigle DRS). Ce domaine de recherche recouvre des sujets (et des projets) sur la résilience sociétale, la gouvernance des risques de catastrophe, le développement de technologies pour les primo-intervenants et le soutien aux besoins d’harmonisation et de normalisation de ces technologies, outils et méthodes.

Les échanges entre les différents projets et au sein de la plateforme CERIS ont progressivement amélioré la participation des acteurs de la société et des représentants des autorités locales (y compris les municipalités), qui ont été trop longtemps détachés de la recherche européenne. Le succès d’un événement CERIS organisé à Toulouse en mai 2023 sur la résilience sociétale et la gouvernance des risques a démontré que les dialogues entre différents acteurs, y compris locaux, sont non seulement possibles, mais sont de plus en plus demandés. La synergie des projets se développe et se cristallise sous la forme de clusters, parmi lesquels le cluster sur la résilience sociétale (CSR pour « Cluster on Societal Resilience ») est certainement l’un des plus actifs. Cet article se base sur des recommandations formulées par neuf projets rassemblant plus de cent organisations. Il exprime des recommandations et des actions issues d’une masse critique élevée de connaissances multisectorielles et pluridisciplinaires à l’appui de la protection civile et des politiques connexes, et il attirera donc un large lectorat, de l’échelon international à l’échelon local.

Faire participer les citoyens à la gestion des risques de catastrophes

Qu'est-ce que cela signifie ?

La participation des citoyens à la gestion des risques de catastrophes implique l’élaboration de stratégies et de méthodes visant à mieux intégrer les contributions des acteurs informels (par exemple, les citoyens et les bénévoles) à la préparation aux risques et à la réaction aux conséquences des catastrophes.

Comment mettre en pratique une telle participation ?

Le renforcement des compétences et des connaissances de base de la population peut être réalisé par des événements et des programmes éducatifs et d’actions ciblées s’adressant aux autorités de protection civile aux niveaux stratégique et opérationnel et aux décideurs politiques.

Dans le cadre de l’organisation d’événements tels que des exercices, des formations et des ateliers impliquant les autorités locales, les acteurs de l’urgence, les services hydrométriques et les membres de la population, les événements devraient être conçus pour créer des occasions d’apprentissage pour toutes les parties prenantes impliquées et servir de base à l’établissement d’une confiance mutuelle entre les citoyens et les pouvoirs publics. De plus, les événements devraient être utilisés pour créer et développer des plans de préparation aux situations d’urgence, pour examiner systématiquement les vulnérabilités et les potentiels de résilience de diverses sociétés dans diverses situations de catastrophe, pour adapter les attentes mutuelles entre les différents participants, et pour permettre de développer, tester et améliorer conjointement les procédures et les outils. Ces actions visent également à une meilleure compréhension des risques (locaux), à accroître la sensibilisation aux risques et à améliorer la compréhension des différentes perceptions des risques parmi les différentes parties prenantes. Enfin, les événements doivent être ciblés et prendre en compte la diversité des membres de la population, y compris les minorités culturelles et les groupes concernés ayant des besoins particuliers, tels que les enfants ou les personnes handicapées.

À l’adresse de décideurs politiques, les recommandations du cluster CSR vont dans le sens de la mise en place de programmes éducatifs aux échelons municipal et local. En ce sens, les écoles devraient être utilisées comme point de départ pour développer les connaissances sur les catastrophes, les mesures à prendre et les compétences de base de la population. Des cours devraient également être élaborés et intégrés dans les programmes d’enseignement général, sur la base d’objectifs pédagogiques.

Un autre volet concerne la promotion d’outils et de pratiques de démocratie participative dans les domaines de la réduction des risques de catastrophes et de l’adaptation au changement climatique. Cela implique en particulier d’établir des exigences participatives pour les processus de décision et d’élaboration des politiques aux niveaux européen, national et local, et d’allouer des ressources adéquates aux processus de participation et de cocréation au niveau local afin de faciliter l’engagement civique.

La mise œuvre de relations avec les représentants de la population est essentielle afin de faciliter la participation de divers groupes aux événements et aux activités de préparation, y compris dans le cadre d’actions stratégiques et opérationnelles pour les autorités de protection civile, les organisations de gestion des catastrophes et les premiers intervenants. Cela implique de travailler avec des acteurs intermédiaires tels que les travailleurs sociaux et communautaires, ainsi que les enseignants, afin d’engager un dialogue sur la vulnérabilité locale et les potentiels de résilience et d’exploiter la créativité collective pour construire une culture de la préparation. Enfin, l’identification de personnes pouvant jouer un rôle d’ « ambassadeurs locaux » au sein des communautés permet de faciliter un dialogue continu sur les besoins et les attentes des autorités et des divers groupes, de partager les connaissances locales et d’instaurer un climat de confiance.

Il est également important de déterminer dans quelle mesure les concepts de préparation et de culture de la sécurité sont ancrés dans un groupe donné. Il est ainsi recommandé d’établir une méthodologie pour s’assurer que là où des lacunes sont identifiées, des mesures sont prises pour renforcer la culture de la préparation et de la sécurité au sein de ces groupes, par exemple par des campagnes de sensibilisation élaborées conjointement et des campagnes de sensibilisation dans les écoles.

Une recommandation s’adressant aux décideurs politiques est de reconnaître le rôle des citoyens dans le cycle de gestion des risques de catastrophes, de la préparation à la réponse et au rétablissement. À ce titre, les décideurs aux échelons municipal et local devraient promouvoir la création de comités de citoyens officiels et élire des représentants des citoyens qui participeront aux échanges sur la gestion des risques de catastrophes.

Intégrer les actions entre les autorités et la population implique de considérer les niveaux stratégique et opérationnel pour les autorités de protection civile, les organisations de gestion des catastrophes et les premiers intervenants. Cela comprend l’identification d’initiatives de soutien (par exemple, mobilisation de ressources, expertise locale) de la part de la population dans les phases préparatoires, qui peuvent être utilisées pendant les périodes d’intervention et de rétablissement, lorsque les ressources officielles sont déjà sollicitées et que les besoins locaux risquent de ne pas être satisfaits. Des actions préparatoires permettent de soutenir et de renforcer les attentes des citoyens envers les pouvoirs publics ainsi que les attentes que les pouvoirs publics peuvent avoir envers les citoyens (auto-préparation et/ou ressources des volontaires spontanés).

Un autre aspect de gouvernance des risques est le renforcement des capacités à gérer les volontaires spontanés issus de la population. Des actions recommandées sont l’établissement de pôles numériques de volontaires pour l’accueil et la formation afin de renforcer les capacités pertinentes des volontaires spontanés, et l’utilisation de hubs numériques pour définir clairement les attentes des citoyens volontaires et des autorités, pour renforcer la sécurité avec des contrôles d’identité, et pour atteindre et former les volontaires avec, par exemple, un ensemble de compétences appropriées. La création de postes de liaison spécifiques est également souhaitable pour faciliter le suivi, l’intégration et la réorientation éventuelle des volontaires spontanés. Des centres de mobilisation des volontaires devraient être créés en tant qu’organes officiels pouvant être activés et mobilisés lors d’une catastrophe. Les citoyens inscrits dans ces centres devraient avoir accès à une formation professionnelle régulière en matière d’intervention d’urgence et être associés aux principales réunions et à la planification préparatoire. Il convient d’intégrer dans l’organisation des stratégies destinées aux volontaires spontanés, de manière préciser les procédures d’accueil à toutes les phases des catastrophes, les tâches qu’ils peuvent accomplir lors d’incidents spécifiques et la manière dont ils peuvent être déployés (par exemple, uniquement par paires ou par groupes), ainsi que la manière de couvrir les questions d’assurance et de responsabilité.

Les décideurs politiques aux échelons local, municipal et national devraient être en mesure de reconnaître et promouvoir la contribution positive globale de la population aux efforts de réponse et de rétablissement, et de veiller à ce que des représentants désignés des citoyens (y compris des représentants des groupes vulnérables) soient inclus dans les discussions et le processus de rédaction des doctrines de gestion des catastrophes et des crises afin de mieux tirer parti des contributions spontanées de la population. Il est nécessaire de nuancer la terminologie utilisée pour désigner les citoyens, afin de refléter les différents rôles qu’ils jouent tout au long du cycle de gestion des catastrophes et la façon dont ils se perçoivent eux-mêmes.

Renforcer la communication sur les catastrophes

Qu'est-ce que cela signifie ?

Une communication efficace sur les catastrophes nécessite des échanges et un traitement précis et bidirectionnels des données, informations et connaissances relatives aux risques et aux crises entre les différentes parties prenantes, notamment les autorités, les scientifiques, les entreprises et le grand public. En fin de compte, ces processus de communication inclusifs conduiront à un engagement accru des citoyens, à une plus grande confiance entre les pouvoirs publics et les citoyens, et à une utilisation plus efficace des ressources dans la gestion des risques de catastrophes.

Comment mettre en pratique cette communication ?

La communication adressée à différents publics devrait être orientée vers des actions aux niveaux stratégique et opérationnel pour les autorités de protection civile, les organisations de gestion des catastrophes et les premiers intervenants. Les canaux de communication et informations doivent être adaptés pour qu’ils soient accessibles à tous les membres de la société, ce qui signifie qu’il faut tenir compte des besoins des personnes présentant différentes caractéristiques sociodémographiques telles que l’âge, la nationalité, la langue, les réseaux sociaux, la religion, l’appartenance ethnique, les ressources économiques, les handicaps et d’autres vulnérabilités. Des rencontres des différents groupes cibles lors des phases préparatoires sont nécessaires afin d’identifier leurs besoins d’information, leurs conseils, leurs connaissances locales et les médias qu’ils préfèrent.

La formation et le recrutement de médiateurs numériques sont à encourager. Il s’agit de personnes ayant des compétences numériques et étant formées pour soutenir les personnes présentant des profils vulnérables et pour accroître leur engagement.

Il est important de veiller à ce que la communication soit équitable, c’est-à-dire que l’accès à l’information et sa diffusion répondent aux besoins de tous les membres de la communauté, y compris les populations vulnérables ou marginalisées, afin d’éviter d’exacerber les inégalités existantes. Cela peut se faire en fournissant des informations dans plusieurs langues ou par divers canaux de communication. La communication se doit également d’être accessible, c’est-à-dire que les informations doivent être disponibles et compréhensibles pour tous les membres de la communauté, indépendamment de leurs capacités, de leurs handicaps ou de leurs compétences linguistiques. Cela peut se faire en fournissant des informations dans un langage simple (et différent), en évitant les symboles et les sigles, et en prévoyant des fonctions de navigation au clavier et d’aide à la transcription sur les applications numériques.

Enfin, la communication doit être conçue de telle sorte qu’elle soit acceptable, c’est-à-dire que les informations soient communiquées d’une manière qui tienne compte de la culture, qui soit respectueuse des diverses valeurs et normes en vigueur au sein d’une communauté. Pour ce faire, on peut faire appel aux dirigeants de la communauté pour aligner les besoins en communication sur les pratiques, préférences et sensibilités culturelles, ce qui peut favoriser une plus grande confiance et une meilleure coopération de la communauté en cas de catastrophe.

Un autre aspect à considérer est l’élaboration d’une stratégie de communication adaptée à toutes les phases de la catastrophe, en l’occurrence la mise en œuvre d’une telle stratégie dans les documents de planification et de formation existants de l’organisation au cours de la phase de préparation, afin d’engager un processus itératif d’instauration de la confiance, avec une marge de manœuvre pour les tests, les retours d’information, les changements et les activités de suivi. En soutien de cette stratégie, il est recommandé de créer des groupes d’intervention post-catastrophe et de mettre en place un contrôle, une évaluation et un suivi continus des actions de communication, afin de recueillir des informations sur les principaux défis, les lacunes, les besoins et les meilleures pratiques, ainsi que sur ce qui a fonctionné ou non avant, pendant et après un événement, du point de vue des citoyens.

Des recommandations sont exprimées par le cluster CSR à l’attention des décideurs politiques selon plusieurs axes :

> Propositions de financement (par exemple, pour des projets de recherche) adaptées aux niveaux européen et national afin d’approfondir ces questions et de favoriser le changement.

> Promotion et allocation de ressources aux organisations de gestion des catastrophes aux échelons national, municipal et local pour les investissements dans les pratiques de communication inclusive en cas de catastrophe, les applications numériques et l’expertise (par exemple, un médiateur numérique formé).

> Accroissement de la capacité des agences de gestion des risques qui opèrent à tous les échelons pour générer des prévisions et des alertes localisées, significatives et orientées vers l’action pour différents groupes cibles, par exemple des initiatives de prévision basées sur l’impact.

> Allocation de fonds pour le recrutement d’experts en communication scientifique qui peuvent aider les autorités aux échelons national, municipal et local à interpréter et à transformer les informations et les données scientifiques en informations compréhensibles et exploitables par le public.

En plus de ces actions, il est suggéré de tirer parti d’éventuels partenariats public-privé avec des organisations du secteur privé aux échelons national, municipal et local afin d’offrir une plateforme supplémentaire de sensibilisation à la population générale (y compris aux groupes vulnérables).

Etablir des processus de communication à double sens entre les autorités et les citoyens

En complément des actions recommandées ci-dessus à l’adresse des autorités de protection civile aux niveaux stratégique et opérationnel, la mise en place de canaux de communication à double sens est également préconisée. Cela comprend l’identification des canaux de communication (numériques ou non) des différents groupes démographiques au sein de la population, y compris les plus vulnérables, l’adaptation de plateformes de communication, des canaux et des informations des organismes de gestion pour permettre un dialogue bidirectionnel avec la population.

La gestion des informations relatives à la communication bidirectionnelle passe par l’identification des types d’informations qu’il peut être le plus utile de recueillir auprès de la population à toutes les phases des catastrophes. Par exemple, les compétences et les capacités des différents groupes de la population, ainsi que les points de vue et les expériences des citoyens, peuvent être utiles à une prise de décision ancrée dans les réalités et les contextes locaux.

Il est recommandé de concevoir des messages et une communication cohérents, inclusifs et adaptables aux différents besoins, et de reconnaître que la communication doit être continue et qu’elle dépend de la création de conditions favorables pour être efficace – par exemple, le rôle de la confiance a été reconnu pour son influence sur la volonté d’accepter l’information et d’agir en conséquence. Il faut donc s’efforcer d’instaurer un climat de confiance avec la population en veillant à ce que les informations communiquées par l’organisme de gestion soient opportunes, fiables et valables. Cela implique l’utilisation de plateformes de médias sociaux et d’autres canaux d’information qui emploient des mesures de protection pour filtrer et bloquer la désinformation et les commentaires offensants (c’est-à-dire les discours de haine, les canulars), et la mise en œuvre de mesures de protection (par exemple, vérificateurs de faits, IA) pour éliminer les messages offensants et atténuer la désinformation sur les applications numériques et les canaux d’information de votre organisation.

Dans les actions à mener par les décideurs politiques, notons les recommandations suivantes :

> Promouvoir et allouer des fonds pour la mise en œuvre de garanties pour la gestion de la désinformation sur les applications et canaux numériques des institutions publiques qui opèrent à tous les niveaux.

> Fixer des priorités politiques en vue de la mise en œuvre de garanties pour la gestion de la désinformation par les fournisseurs de plateformes de médias sociaux au niveau de l’UE, afin d’imposer l’obligation de rendre des comptes et la responsabilité.>
Adopter, dans les politiques nationales, municipales et locales, un langage qui donne le ton pour établir les citoyens comme des parties prenantes égales et compétentes en matière de gestion des risques de catastrophes. Par exemple, éviter les formulations qui perpétuent l’idée que les citoyens sont des acteurs sans pouvoir ou qu’ils entravent le travail des acteurs officiels.

Il est également recommandé de mettre en place des mécanismes et des espaces aux échelons régional et local, par exemple des réunions physiques dans un centre communautaire ou un forum en ligne, pour faciliter l’engagement des organisations de gestion des catastrophes, des représentants des communautés locales et d’autres acteurs concernés, afin de garantir que les personnes issues de milieux culturels différents soient à la fois entendues et informées.

Conclusions

Les recommandations émanant de cet article sont les résultats d’échanges et de synergies entre une dizaine de projets réunis dans un cluster sur la résilience sociétale (CSR) et représentent donc une masse critique de connaissances développées entre 2019 et 2024. Un « papier blanc » a été ainsi produit (dont le présent article s’est largement inspiré) et a été transmis à la Commission européenne, en particulier à la direction générale chargée de la coordination de protection civile au sein de l’UE (DG ECHO) et à la direction générale de la Migration et des Affaires intérieures (DG HOME). Ces axes de réflexions seront utiles aux décideurs politiques pour la mise en œuvre de politiques de gestion des risques de catastrophes ainsi que pour l’identification de sujets de recherche dans le domaine de la résilience sociétale dans le cadre du programme Horizon Europe, Secure Societie.

Remerciements

Les neuf projets financés par le programme Secure Societies qui ont contribué au papier blanc cité dans cet article, Societal Resilience Cluster, « Strengthening Societal Resilience to Disasters. Improving Engagement and Communication among Citizens and Authorities », Policy Brief, 2023, sont remerciés pour leurs efforts et leurs recommandations : BuildERS (Kati Orru et Sten Hansson, Université de Tartu), CORE (Melissa Scott, Public Safety Communication Europe, et Raffaella Russo, université de Salerne), DIRECTED (Lydia Cumiskey, University College Cork, Max Steinhausen, Technische Universität Braunschweig et Pia-Johanna Schweizer, Helmholtz Centre Potsdam), ENGAGE (Alexandra Olson et David Wales, European Emergency Number Association, et Matthieu Branlat, SINTEF), LINKS (Emmanuel Raju et Nina Blom Andersen, University of Copenhagen, Nathan Clark, Kees Boersma, Robert Larruina et Tejal Patil, Vrije Universiteit Amsterdam), MEDIATE (Abdelghani Meslem, NORSAR), PARATUS (Cees van Westen et Funda Atun, université de Twente), RESILOC (Ramona Velea, Institute of International Sociology Gorizia, et Sjirk Meijer, Crisis Management Innovation Network Europe), et RISKPACC (Guillaume Brumter, European Organisation for Security, et Maike Vollmer, Fraunhofer Institute for Technological Trend Analysis). Le cluster sur la résilience sociétale (CSR) est coordonné par le CMINE (Crisis Management Innovation Network Europe). Pour plus d’informations sur le papier blanc, s’adresser à Jon Hall (jon.hall@resilienceadvisors.eu).